Действующая Конституция Республики Казахстан, принятая на республиканском референдуме, является второй в истории независимого Казахстана. Ранее действовавшая Конституция от 28 января 1993 года содержала норму, что «стабильность Конституции обеспечивается особым порядком ее изменения и процедурой пересмотра отдельных конституционных положений, а также конституционными законами» (ст. 128).
Более того, Конституция 1993 года устанавливала, что «изменения и дополнения в Конституцию вносятся не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Верховного Совета. Поправки, касающиеся основ конституционного строя, вносятся не менее чем тремя четвертями голосов от общего числа депутатов Верховного Совета» (ст. 129). Указанные положения Конституции 1993 года не гарантировали ее «стабильности» по причине конституционного кризиса в связи с решением Конституционным Судом РК от 6 марта 1995, которым был признан неконституционным Верховный Совет РК с момента его формирования по знаменитому делу по заявлению гражданки Т.Г. Квятковской.
В период отсутствия парламента президент РК Назарбаев Н.А. своим Указом от 1 марта 1995 г. № 2066 образовал консультативно-совещательный орган при Президенте РК — Ассамблея народов Казахстана (следует обратить внимание, что первоначально в наименовании Ассамблеи употреблялось слово во множественном числе «народов»). На первой же сессии Ассамблеи была поддержана идея проведения республиканского референдума о продлении срока полномочий Президента РК Назарбаева Н.А., который был избран в первый раз 1 декабря 1991 года. Этот референдум состоялся 29 апреля 1995 года, после которого президент Н.А. Назарбаев инициировал обсуждение проекта действующей Конституции РК.
По сути в период, когда на постсоветском пространстве вновь образованные независимые государства переживали последствия развала Советского Союза (гиперинфляция, массовое обнищание населения, обострение конфликтов на национальной почве и др.), в Казахстане была инициирована и принята новая Конституция, соответствующая социально-политическому состоянию того времени. За основу конституционной модели власти была взята Конституция Франции V Республики с присущей ей особой ролью и известным объемом полномочий президента.
Российский исследователь А.Н. Медушевский, говоря о взаимосвязи конституционного кризиса с кризисом власти, а также об объективной потребности в изменении правовой легитимации режима, формулирует несколько путей ее легитимации, среди которой заимствование государством более подходящей модели. Именно по такому пути пошел Казахстан, когда политический моносубъект, коим выступил президент, в результате случившегося конституционного кризиса инициировал текст новой Конституции, в которой была закреплена модель суперпрезидентской республики. Здесь возникает аналогичный вопрос, поставленный представителем Саратовской школы конституционного права, профессором В.Т. Кабышевым при обсуждении конституционно-правовой модели российской власти: «а могло ли быть иначе ?». Общество пока не может перескочить через цикличные этапы своего естественного развития.
Следует отметить, что в 1995 году в новой Конституции РК была закреплена незыблемость, в том числе, президентской формы правления. Первоначальная редакция этой нормы Конституции (п. 2 ст.91) была изложена в следующей редакции:
«Установленные Конституцией унитарность и территориальная целостность государства, форма правления Республики не могут быть изменены».
Немаловажным фактом, на который следует обратить внимание, является то, что из четырех случаев внесения изменений и дополнений в Конституцию, три поправки, в том числе, касались статьи 91, которая регламентируют вопросы «внесения изменений и дополнений в Конституцию».
Первоначально в п. 1 ст. 91 Конституции было указано, что «изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан могут быть внесены республиканским референдумом, проводимым по решению Президента Республики, принятым им по собственной инициативе, предложению Парламента или Правительства. Проект изменений и дополнений в Конституцию не выносится на республиканский референдум, если Президент решит передать его на рассмотрение Парламента. Решение Парламента принимается в этом случае в порядке, установленном Конституцией».
Законом Республики Казахстан от 7 октября 1998 года № 284 «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» п. 1 ст. 91 Конституции был дополнен абзацем следующего содержания:
«Если Президент Республики отклоняет предложение Парламента о вынесении на республиканский референдум изменений и дополнений в Конституцию, то Парламент вправе большинством не менее четырех пятых голосов от общего числа депутатов каждой из Палат Парламента принять закон о внесении этих изменений и дополнений в Конституцию. В таком случае Президент Республики подписывает этот закон или выносит его на республиканский референдум, который считается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан Республики, имеющих право участвовать в республиканском референдуме. Изменения и дополнения в Конституцию, вынесенные на республиканский референдум, считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании».
Постановлением Конституционного Совета РК от 4 декабря 1998 года №13/2 «Об официальном толковании подпункта 1) статьи 53 и пункта 1 статьи 91 Конституции Республики Казахстан, в части норм, касающихся внесения Парламентом Республики Казахстан изменений и дополнений в Конституцию» было подтверждено соответствие Закона от 7 октября 1998 года №284 Конституции РК.
Законом РК от 21 мая 2007 года № 254 «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» последнее предложение п.1 ст.91 было изложено в следующей редакции:
«Изменения и дополнения в Конституцию, вынесенные на республиканский референдум, считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании, не менее чем в двух третях областей, городов республиканского значения и столицы».
И уже Законом РК от 10 марта 2017 года № 51-VI ЗРК «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» п.2 ст.91 был изложен в новой редакции и дополнен новым пунктом 3:
«2. Установленные Конституцией независимость государства, унитарность и территориальная целостность Республики, форма ее правления, а также основополагающие принципы деятельности Республики, заложенные Основателем независимого Казахстана, Первым Президентом Республики Казахстан – Елбасы, и его статус являются неизменными».
«3. Изменения и дополнения в Конституцию Республики выносятся на республиканский референдум или на рассмотрение Парламента Республики при наличии заключения Конституционного Совета об их соответствии требованиям, установленным пунктом 2 настоящей статьи».
Хронология поправок в статью 91 Конституции, регламентирующую вопросы внесения изменений в Основной Закон страны, позволяет сформулировать как минимум два вывода касательно пределов и возможностей проведения конституционной реформы.
Первый вывод. В статье 91 Конституции четко прослеживается жесткая регламентация:
А) «субъектного состава» имеющих право инициировать вопрос о внесении изменений и дополнений в Конституцию;
Б) самого порядка инициирования и принятия решения по данному вопросу.
Так, профессор Э.Б. Мухамеджанов полагает, что «в Конституции Республики Казахстан необходимо предусмотреть такие положения, согласно которым инициатива проведения конституционной реформы или внесения в Конституцию изменений и дополнений могла исходить не только от органов власти, но и от народа, который непосредственно и наделяет эти органы властью». Данный вопрос требует своего отдельного изучения с учетом особенностей порядка проведения республиканского референдума, установленных в соответствующем конституционном законе.
Последние поправки от 10 марта 2017 года в ст. 91 Конституции «привязали» возможность вынесения изменений и дополнений в Конституцию на республиканский референдум или на рассмотрение Парламента Республики к наличию заключения Конституционного Совета об их соответствии требованиям, установленным пунктом 2 ст.91 Основного Закона страны.
Второй вывод. Особую конституционную охрану после реформ от 10 марта 2017 года получили не только «унитарность и территориальная целостность государства, форма правления Республики», но и «установленные Конституцией независимость государства», «основополагающие принципы деятельности Республики, заложенные Основателем независимого Казахстана, Первым Президентом Республики Казахстан – Елбасы, и его статус», которые «являются неизменными».
Габдуалиев М.Т.
Научный руководитель
Проекта «Свободный Институт
законодательства Республики
Казахстан» Фонда развития
парламентаризма, кандидат
юридических наук.