Исполнение административных актов имеет одну особенность, а именно то, что, например, в отличие от исполнения решений гражданских судов нет необходимости в наличии дополнительной исполнительной надписи или чего-то подобного. Административный акт сам является исполнительным документом. Это особая функция административного акта позволяет органам исполнительной власти обойтись без обращения в суды – без чего не обойтись гражданину – для принудительной реализации своих прав.
Эта довольно выгодная позиция органов исполнительной власти по отношению к гражданину компенсируется тем, что возможные средства обжалования в отношении административного акта, имеющиеся у гражданина, как правило, имеют отлагательное действие (§ 80 ч. 1 АПК Германии). Тем самым сам адресат административного акта может приостановить исполнение (не действие!) противоправного, по его мнению, административного акта, пока не будет вынесено окончательное решение по обжалованию. Но если такое окончательное решение вынесено и административный акт вступил в законную силу, то этот административный акт административного органа уже является достаточным в качестве исполнительного документа. Поэтому отлагательное действие и функция исполнительного документа взаимно компенсируют те преимущества, которые они дают адресату административного акта и административному органу.
Исполнения требуют только императивные, то есть приказывающие административные акты (напр., налоговое извещение с требованием доплаты налогов). Правоформирующие (напр., отмена какого-либо разрешения) или правоустанавливающие административные акты (напр., решение об утверждении плана реализации крупных инфраструктурных мероприятий) не требуют исполнения.
Законодательство об исполнении административных актов различает два вида исполнения, а именно исполнение денежных требований и принуждение к совершению, к претерпеванию и несовершению действий (нем. «HDU-Verfügungen», аналогично рус. «распоряжения по СПН»).
- Общие предпосылки исполнения
Независимо от того, необходимо ли исполнить денежные требования или так называемые «распоряжения о СПН», должны быть выполнены определенные общие предпосылки исполнения.
Во-первых, должен существовать действительный административный акт с исполнимым содержанием. Действительным он является с момента его объявления, при условии, что он не является ничтожным; исполнимое содержание имеет место в том случае, когда содержание имеет приказной характер, то есть содержит приказ или запрет. В отличие от этого, например, правоустанавливающие административные акты являются неисполнимыми из-за отсутствия исполнимого содержания.
Кроме того, административный акт должен быть неоспоримым или быть подлежащим немедленному исполнению. Неоспоримым административный акт является, если его невозможно больше оспорить с помощью средств (досудебного или судебного) обжалования. Немедленному исполнению он подлежит помимо этого также и в том случае, когда возможное еще средство обжалования не имеет отлагательного действия. При этом отлагательное действие может отпасть с самого начала, как, например, при осуществлении безотлагательных мер сотрудниками полиции или может отпасть задним числом в связи с каким-либо ведомственным распоряжением о немедленном исполнении.
В определенных исключительных случаях исполнение возможно также и без предварительного административного акта.
- Исполнение денежных требований
Wie ГПК, в Германии ЗИАА содержит ссылку на ЗНП, который либо повторяет правила ГПК либо их чуть модифицирует.
Исполнение административных актов, направленных на совершение, претерпевание и несовершение действий (распоряжения о СПН)
- Общие положения
Согласно § 6 ч. 1 ЗИАА на исполнение распоряжений о СПН в «нормальном», то есть стандартном исполнительном производстве, распространяются общие предпосылки исполнения. Так, например, должен существовать административный акт, направленный на выдачу какой-либо вещи либо на совершение или претерпевание или несовершение какого-либо действия. Такой административный акт должен быть неоспоримым или же должно быть предписано его немедленное исполнение или средство обжалования не должно иметь отлагательного действия.
Правомерность подлежащего исполнению административного акта значения не имеет. Согласно постоянной судебной практике Федерального административного суда Германии значение имеет только действительность.
- Средства принуждения
Для обеспечения исполнения распоряжений о СПН § 9 ЗИАА предусматривает три первичных средства принуждения: замена исполнения, денежное принуждение и прямое принуждение. При невозможности взыскания суммы денежного принуждения существует еще и арест должника взамен денежного принуждения (§ 16 ЗИАА).
В случае замены исполнения (§ 10 ЗИАА) заменимое действие, то есть действие, которое может быть совершено также другим лицом, а не адресатом административного акта, совершается третьим лицом по поручению органа исполнительного производства за счет обязанного лица.
Пример: A припарковался в зоне действия знака «Остановка запрещена». Дорожный знак содержит в себе два приказа: с одной стороны, не парковаться в указанном месте, а, с другой стороны, также немедленно удалять стоящие там автомобили. A очевидно нарушает требование данного приказа, так как не удаляет свой автомобиль. То есть административный орган приведет административный акт (приказ удалить автомобиль, стоящий в зоне действия знака, запрещающего остановку) в исполнение в принудительном порядке путем дачи соответствующего поручения компании по эвакуации транспортных средств. За возникшие и подлежащие уплате с его стороны расходы A позже получит извещение об оплате расходов.
Денежное принуждение (§ 11 ЗИАА) служит, прежде всего, приведению в исполнение незаменимых действий. То есть речь идет о действиях, которые не могут быть совершены никем другим, кроме самого адресата административного акта и зависят только от его воли. Вместе с тем также и в случае заменимых действий в виде исключения может быть принято во внимание наложение денежного принуждения, а именно в тех случаях, когда замена исполнения является неуместной, например, потому что обязанное лицо не сможет оплатить расходы, которые связаны с заменой действия и которые оно затем должно будет оплатить. Денежное принуждение может иметь место согласно § 11 ч. 2 ЗИАА также в том случае, если обязанное лицо нарушает обязанность претерпевать или не совершать какое-либо действие.
Важно, что денежное принуждение нельзя путать со штрафом за административное правонарушение или денежным наказанием. С помощью денежного принуждения обязанное лицо принуждается к выполнению своих обязанностей. Это происходит совершенно независимо от наказания, которое потенциально еще возможно впоследствии. Логичным образом § 13 ч. 6 ЗИАА также предусматривает, что средства принуждения могут предусматриваться также наряду с уголовным наказанием или денежным штрафом и повторно применяться так часто, причем повышаясь или чередуясь, пока обязанность не будет выполнена.
Примеры сфер применения денежного принуждения:
- Приведение в исполнение запрета на курение на предприятии общественного питания
- Выполнение школьной повинности
- Приведение в исполнение обязанности предоставления налоговой декларации.
Прямое принуждение (§ 12 ЗИАА в сочетании с другими положениями Закона о применении прямого принуждения (сокр. ЗПП) – это как принуждение обязанного лица органом исполнительного производства к совершению, претерпеванию или несовершению какого-либо действия, так и самостоятельное совершение действия административным органом. § 2 ЗПП уточняет определение понятия прямого принуждения как воздействие на лиц или на вещи путем применения физической силы, ее вспомогательных средств (напр., наручники, собаки, водометы, технические ограждения) и с помощью оружия.
Примерами прямого принуждения являются расстрел захватчика заложников в целях предотвращения угрозы для жизни и здоровья заложников или насильственный разгон демонстрации. Прямое принуждение согласно § 12 ЗИАА может применяться всегда в тех случаях, когда замена исполнения или денежное принуждение не ведут к цели или являются неуместными (напр., в случае взятия заложников).
В частности, на случай применения огнестрельного оружия и взрывчатых веществ закон помимо прямого принуждения (ЗПП) предусматривает дополнительные предпосылки и ограничения.
- Исполнительное производство
Стандартное исполнительное производство делится на три этапа:
- Предупреждение об угрозе применения средства принуждения (§ 13 ЗИАА),
- Назначение средства принуждения (§ 14 ЗИАА),
- Применение средства принуждения (§ 15 ЗИАА).
С помощью предупреждения об угрозе применения обязанному лицу должно быть показано, какие последствия его ожидают в случае невыполнения обязанностей, возложенных на него административным актом, чтобы таким образом принудить его к добровольному выполнению. В предупреждении определяется соразмерный срок для выполнения обязанности. Предупреждение должно также ссылаться на определенное средство принуждения, причем не допускается одновременная угроза применением нескольких средств принуждения (§ 13 ч. 3 ЗИАА). Когда планируется совершить какое-либо действие за счет обязанного лица, то в соответствующем предупреждении указывается приблизительная сумма расходов; в то время как денежное предупреждение в соответствующем предупреждении всегда указывается в точно установленном размере.
Предупреждение может сочетаться с базовым административным актом. Это необходимо делать, если назначено немедленное исполнение или средства (досудебного или судебного) обжалования не имеют отлагательного действия (§ 13 ч. 2 ЗИАА).
Если обязанность не выполняется в течение срока, указанного в предупреждении, то орган исполнительного производства устанавливает средство принуждения (§ 14 предложение 1 ЗИАА).
Исполнительное производство завершается применением средства принуждения в том виде, в котором оно было установлено. В случае денежного принуждения оно заключается в его взыскании, в случае замены исполнения уполномоченный сотрудник совершает действие за счет обязанного лица.
Применение средства принуждения должно быть соразмерным. Согласно § 15 ч. 2 ЗИАА в этих рамках разрешается сломить сопротивление обязанного лица в том числе с помощью силы. Однако исполнение должно быть немедленно прекращено, как только достигнута его цель (или не может быть достигнута с помощью данного средства принуждения), § 15 ч. 3 ЗИАА.
- Сокращенное исполнительное производство / немедленное исполнение
Согласно § 6 ч. 2 ЗИАА административное принуждение может быть применено также и без предшествующего административного акта, если немедленное исполнение необходимо для предотвращения неправомерного деяния, которое выполняет предпосылки состава какого-либо преступления или административного правонарушения, или для предотвращения грозящей опасности и при этом административный орган действует в пределах своих законных полномочий.
Таким образом административному органу дается возможность совершения быстрых действий, если действие по причине его срочности невозможно в стандартном административном производстве. Если же имеется достаточно времени, то немедленное исполнение не является «необходимым» в смысле § 6 ч. 2 ЗИАА и не вправе применяться. В соответствии с этим немедленное исполнение применяется во всех конкретных случаях, когда более щадящих мер нет, причем это касается как случая отсутствия базового административного акта, так и случая, когда базовый административный акт хотя и существует, но его исполнение в стандартном производстве с учетом опасности, которую необходимо предотвратить, длилось бы слишком долго («тем-более-аргумент»).
Пример: Уполномоченный административный орган еще до прихода урагана призвал собственника дома административным актом о необходимости исправить поврежденную крышу, так как через дыру в крыше дождевая вода попадала внутрь дома. В результате этого был причинен ущерб квартирам, находящимся под крышей. Из-за грозящего серьезного ущерба в связи с ураганом неожиданно не остается никакого времени на стандартное производство. Поэтому предупреждение о замене исполнения не производится (§ 13 ч. 1 предложение 1 ЗИАА). Административный орган переходит к немедленному исполнению и действует.
Содержащееся в § 6 ч. 2 ЗИАА указание на то, что административный орган в случае немедленного исполнения обязан действовать в пределах своих законных полномочий, означает, что должна существовать гипотетическая возможность правомерного издания административного акта такого содержания, который теперь необходимо привести в немедленное исполнение.
Йорг Пуделька
Судья административного суда, г. Берлин (Германия)