У наших судов есть недостатки,
как у всех человеческих
установлений, но суд в нашей
стране великий уравнитель,
и перед ним поистине все люди
равны.
Харпер Ли, Убить пересмешника
С 1 июля 2021 года с введением в действие Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан (далее — АППК), регулирующего административные процедуры и порядок административного судопроизводства, в стране внедряется полноценный институт административной юстиции.
Административная юстиция призвана обеспечить исполнение административными органами (госорганы, государственные юр. лица и проч.) законов и соблюдение прав граждан в рамках надлежащей административной процедуры и (или) надлежащего судебного процесса.
В свою очередь, процедура всегда подчиняется определенным формальным требованиям, имеющим цель обеспечить правовые гарантии участникам таких процедур и справедливость правоприменения.
Социологи указывают, насколько важна процедура для легитимации решений. Так, даже если гражданин понимает, как осуществляется процедура принятия решения, то он, конечно, все-таки не будет согласен с любым решением, принимаемым в конце процедуры (не в его пользу). Однако он сможет лучше принять это решение, если видит, что административный орган в ходе стандартной, независимой от личных предпочтений процедуры рассмотрел все существенные факты и тщательно взвесил все за и против[1].
В нашем правопорядке впервые появятся принципы, с которыми и связывают административную юстицию в классическом ее понимании.
Одним из китов административной юстиции считается активный суд, призванный обеспечить фактическое равновесие на чаше весов «гражданина» (истца) и «административного органа» (ответчика) за счет своей активной роли.
В чем же заключается сущность активной роли суда?
Административное судопроизводство (процесс) носит инквизиционный (т.е. следственный) характер, что и является отличительной чертой от процесса гражданского, где доминирует принцип состязательности (статья 15 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан).
Специфика состязательного процесса заключается в равенстве сторон и разделение функций между судом, истцом и ответчиком: стороны сами несут бремя доказывания, представляют доказательства в обоснование своей позиции, хотя с 22 июня 2020 года полномочия суда в гражданском судопроизводстве в части сбора доказательств расширены.
Главную роль в реализации принципа состязательности в гражданском процессе играют сами стороны и их представители (адвокаты, юридические консультанты и проч.), а суд, установив факты по делу, выносит решение.
В следственном же процессе судья руководит расследованием и сбором доказательств, а также руководит ходом процесса с целью выяснения истины даже вопреки воле сторон[2], то есть судья выступает центральной фигурой процесса.
В таком процессе существует неравноправие сторон, истец часто бывает слаб перед сильной администрацией, которая владеет и документами, и доказательствами. Судья должен иметь достаточно полномочий, чтобы восстановить равновесие сторон. Он тогда выступает главным лицом процесса с момента подачи жалобы и имеет, в интересах справедливого решения по делу, широкие права на инициативу и применение мер принуждения[3].
У читателя может возникнуть резонный вопрос, о каком неравенстве идет речь, если в Республике Казахстан все равны перед законом и судом (статья 14 Конституции).
По смыслу указанной нормы Основного закона, принцип формального равенства означает равный правовой статус и равные правовые возможности.
При этом в действительности нельзя отрицать фактическое неравенство, люди априори неравны: мужчины и женщины (по полу), взрослые и дети (по возрасту), богатые и бедные (по имущественному положению), больные и здоровые и иным признакам.
Формальное равенство в условиях состязательности, игнорирующее фактическое неравенство — это избиение младенца в состязательном процессе, это далеко не судебная защита[4].
Таким образом, следственный процесс — это процесс, где активность суда выравнивает фактическое неравенство сторон (гражданина и административного органа), в котором суд собирает доказательства по собственной инициативе, обеспечивая полноту и всесторонность исследования обстоятельств административного дела и исключая риски манипулирования судом со стороны заинтересованных лиц.
В странах с развитым институтом административной юстиции активная роль суда при рассмотрении публично-правовых споров, не оспаривается и признается правомерной и оправданной.
АППК предусматривает активную роль суда, состоящую из 3-х базовых опций (статья 16):
1) обеспечение всестороннего, полного и объективного исследования всех фактических обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения административного дела, не ограничиваясь при этом объяснениями, заявлениями, ходатайствами участников административного процесса, представленными ими доводами, доказательствами и иными материалами административного дела;
2) возможность административного судьи высказать свое предварительное правовое мнение по правовым обоснованиям, относящимся к фактическим и (или) юридическим сторонам административного дела;
3) возможность административного суда по собственной инициативе собирать дополнительные материалы и доказательства, а также выполнять иные действия, направленные на решение задач административного судопроизводства.
Активная роль суда выражается:
- применительно к части 1 статьи 16 АППК, — в том, что требование полного исследования обстоятельств административного дела по инициативе суда отвечает принципу законности деятельности административных органов.
Учитывая, что публично-правовые споры основаны на отношениях власти и подчинения между административными органами и гражданами, то такая обязанность суда по долгу службы вызвана наличием общественного (публичного) интереса в проверке законности административных актов (действий) этих органов.
Поэтому административный суд не связан и не ограничен доводами, доказательствами участников административного процесса, а сам обязан обеспечить полноту исследования всех обстоятельств по делу. - применительно к части 2 статьи 16 АППК, — в том, что в течение всего административного процесса судья вправе высказать свое предварительное правовое мнение по правовым обоснованиям, кроме итогового судебного решения по делу.
Этот вывод основан на том, что итоговое решение выносится после разбирательства административного дела в условиях, исключающих разглашение тайны совещания (статьи 147, 151 АППК).
При этом в рамках активной роли суд обязан оказывать содействие в устранении формальных ошибок, уточнении неясных выражений, подаче ходатайств по существу административного дела, дополнении неполных фактических данных, представлении всех письменных объяснений, имеющих значение для полного определения и объективной оценки обстоятельств административного дела, на всех стадиях процесса (статья 130 АППК).
Такое консультирование должно гарантировать справедливость судебного разбирательства и предотвратить вынесение судом решения, неожиданного для участников процесса[5].
К примеру, в Германии для административных судов установлено правило, запрещающее «неожиданные» решения: решение суда может основываться только на тех обстоятельствах и результатах исследования доказательств, по которым участники ранее смогли высказаться. Из этого правила следует, что суд обязан сообщить участникам процесса вопросы, которые ранее не были предметом обсуждения, но которые суд считает имеющими значение для разрешения дела[6].
Вид и объем обязанности судьи давать разъяснения зависят от знания дела и правовых знаний участников процесса. Пределы обязанности судьи давать разъяснения вытекают из обязанности административного суда соблюдать беспристрастность[7]. По сути, установлен стандарт активности судьи исходя из субъектного состава спора, что впрочем, не освобождает суд от активной роли. - применительно к части 3 статьи 16 АППК, — в том, что в течение всего административного процесса судья вправе по собственной инициативе собирать дополнительные доказательства, как-то: привлечь к участию в административном деле заинтересованных лиц, допросить свидетелей (статья 32), назначить судебную экспертизу (статья 33), привлекать специалистов (статья 34) и истребовать иные доказательства.
Цель такой активности судьи — справедливо, беспристрастно и своевременно разрешить административное дело (статья 5 АППК).
Помимо этого активная роль суда заключается в следующих действиях: - судья обязывает ответчика предоставить письменный отзыв с административным делом (при наличии) в срок, не превышающий десяти рабочих дней. Непредставление отзыва в установленный судьей срок может являться основанием для применения денежного взыскания до 20 МРП и не препятствует рассмотрению административного дела по существу (часть 5 статьи 138, часть 4 статьи 127);
- для представления письменных (в бумажной и (или) электронной форме) ходатайств, возражений, объяснений и связанных с ними документов судья устанавливает сторонам необходимые сроки;
- суд обязывает лиц, не участвующих в административном деле, представить необходимые суду материалы и документы.
Указанные документы, поступившие в суд по истечении установленного судом срока, принимаются, если стороной обоснована невозможность их представления в установленный судом срок, и они поступили до вынесения решения судом. Непредставление, а равно представление таких документов с нарушением установленного судом срока без уважительных причин, если это привело к затягиванию рассмотрения административного дела, дает возможность суду наложить денежное взыскание за каждое действие (бездействие) в размере 10 МРП (статьи 141, 143, часть 3 статьи 127); - суд не связан заявленным основанием иска, но не вправе выходить за пределы исковых требований и не вправе по своей инициативе изменять предмет иска (статьи 116, 142);
- суд вправе без согласия истца привлечь надлежащего ответчика в качестве второго ответчика по собственной инициативе, если истец не согласен на замену ответчика другим лицом (статья 29).
В административном судопроизводстве принципиально меняется роль сторон: их основной обязанностью является содействие суду в исследовании фактических обстоятельств административного дела и сборе доказательств (статья 130), что направлено на достижение задач административного судопроизводства.
Уже одно только существование административных трибуналов, способных принять дело к рассмотрению, служит надежной защитой против злоупотреблений: как только администрация осознаёт, что ее незаконные действия могут быть предметом рассмотрения в суде, она сразу начинает испытывать серьезные колебания по поводу того, надо ли их совершать[8].
Чувство законности стоит в прямой зависимости от общественной среды. Если человек живет в такой среде, где одно лицо соблюдает закон, а другое смеется над ним, где сегодня издается закон, чтобы завтра о нем уже забыли, — там не может развиться привычка поступать постоянно в согласии с законом, а следовательно, нет почвы для развития чувства законности[9].
Внедрение в стране полноценного института административной юстиции направлено для развития у каждого чувства законности.
И пусть дорогу осилит идущий (Viam supervadet vadens) …
А. Амангелдин
Судья Алматинского
районного суда
города Нур-Султана