Министерством юстиции совместно с Верховным Судом Республики Казахстан разработаны и внесены в Мажилис Парламента проект Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан (далее – проект Кодекса) и сопутствующий к нему законопроект.
Проект Кодекса направлен на регулирование отношений, связанных с осуществлением уполномоченными органами властной деятельности в сфере государственного управления (административные и иные публично-правовые отношения), а также устанавливает порядок рассмотрения правовых споров, вытекающих из таких правоотношений, как в вышестоящем органе, так и суде.
В специальной литературе сформировалась несколько моделей интерпретации административных правоотношений, однако общим признаком, бесспорно, признается властный характер таких отношений, неравенство их участников. Так, в целях реализации публичного (общественного) интереса уполномоченный орган наделен целым спектром властных полномочий, которые могут включать: 1) право отдавать обязательные к исполнению распоряжения; 2) право применять меры принудительного характера; 3) право разрешать споры между управляемыми субъектами по вопросам их правого статуса, компетенции и т.д.
Таким образом, публичными признаются правоотношения, в рамках которых один субъект подчиняется велениям другого субъекта. Вместе с тем административные правоотношения не должны сводиться только к отношениям модели «властный субъект – частный субъект». Еще в советском административном праве отмечалось, что отношения между органами управления и гражданами могут быть как вертикальными, так и горизонтальными. Как правило, отношения, возникающие в процессе осуществления обязанностей гражданина в сфере управления, являются вертикальными, а отношения, возникающие в процессе осуществления прав граждан в сфере управления – горизонтальными.
Действительно, в горизонтальных правоотношениях частные субъекты по собственной воле ходатайствуют перед властным субъектом о реализации их прав, свобод и законных интересов (например, право получать государственную услугу в соответствии со стандартом государственной услуги, право на подачу обращения). В свою очередь, властный субъект при наличии установленных законом условий обязан удовлетворить эти требования. Будучи активными участниками, частные лица вправе прекратить такие правоотношения на любой стадии, что не может сделать публичный субъект.
В вертикальных правоотношениях одна сторона обладает большим объемом властных полномочий, а вторая – меньшим или не обладает такими полномочиями вообще. Правовая действительность Казахстана содержит множество примеров, иллюстрирующих данный вид административных правоотношений. К их числу можно отнести деятельность органов контроля и надзора по проверке и наблюдению на предмет соответствия деятельности проверяемых субъектов требованиям, установленным законодательством; налоговое и таможенное администрирование; принудительное отчуждение земельных участков для государственных нужд и т.п.
Затрагивая вопрос властности, следует понимать, что в процессе становления государства правовым происходит переход от системы властеотношений к системе правоотношений. В отличие от полицейского права, в рамках которого отношения между властью и гражданами базировались на беспрекословном подчинении граждан и ничем неограниченной власти, в правовом государстве публичные субъекты осуществляют свои полномочия на основании и в пределах, установленных законодательством. Администрация не является произвольно властвующим субъектом, действующим вне рамках закона. Так, статьей 39 Конституции Казахстана декларируется, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения.
Учитывая изложенное, ставится под сомнение деление частных и публичных отношений по критерию юридического (формального) равенства, так как и во властных правоотношениях публичный субъект обязан соблюдать требования закона. Все это дает основание говорить о формально-юридическом равенстве субъектов перед законом и судом.
Общепринятым считается, что неравенство субъектов публичных правоотношений выражается по отношению друг к другу (фактическое неравенство). В пользу этого утверждения приводится несколько аргументов, в том числе специфика отношений «повеление – подчинение». Так, возможность повелевать в публичных правоотношениях реализуется посредством полномочия.
Представляется, что особенность полномочия проявляется в нескольких аспектах. Во-первых, публичный субъект вправе в одностороннем порядке принять решение, направленное на установление, изменение, отмену прав и обязанностей адресата решения без его согласия (к примеру, вынесение обязательного к исполнению предписания). Во-вторых, важно понимать, что публичные субъекты наделены полномочиями не бесцельно, а чтобы решить определенные задачи, поставленные перед государством. В этой связи полномочие властного субъекта является нисколько субъективным правом, сколько сочетанием прав и обязанностей или правообязанностью. При наличии определенных законом условий публичный субъект обязан осуществлять свои права и не может отказать от этого по собственной прихоти. В качестве примера можно привести разрешительные процедуры, в рамках которых уполномоченный орган выдает лицензии, если заявителем представлены необходимые документы.
Проект Кодекса предлагает совершенно новый подход к определению субъектного состава публичных правоотношений. Думается, что отечественный законодатель испытывает потребность в использовании обобщающего понятия для обозначения юридической конструкции публичного субъекта, поскольку Закон РК «Об административных процедурах» регулируют деятельность только государственных органов и их должностных лиц, когда как казахстанскому законодателю известны и другие публичные субъекты. В этой связи проект Кодекса определяет административным органом государственный орган, орган местного самоуправления, государственное юридическое лицо, а также иную организацию, которые в соответствии с законами Республики Казахстан наделены полномочиями по принятию административного акта, совершению административного действия (бездействия). Должностным же лицом признается любое лицо, наделенное аналогичными полномочиями.
Представляется, что правильное понимание правовой категории «административный акт», «административное действие (бездействие)» станут ключевыми при определении той или иной организации, лица соответственно административным органом, должностным лицом.
Очевидно, что центральное место среди публичных субъектов занимают государственные органы. В послании от 19 июня 2014 года Конституционный Совет рекомендовал пересмотреть действующее определение понятия государственного органа, размывающее публично-правовую природу его правового статуса, в соответствии с которым под государственным органом понимается государственное учреждение, уполномоченное законодательством РК на осуществление государственных функций. В этих целях проект Кодекса откорректировал легальное определение государственного органа, указав, что под данной правовой категорией понимается организация государственной власти, выполняющее установленные функции.
Как уже было отмечено, проект Кодекса приравнивает к административному органу субъектов частного права, уполномоченных законом осуществлять властные полномочия. Полагаем, что данный подход отвечает европейской доктрине административного права, что и находит отражение в соответствующих законодательных актах, регулирующих порядок осуществления административной процедуры (к примеру, Хорватия, Финляндия, Норвегия, Сербия, Латвия). К числу частных лиц, уполномоченных принимать властные решения, можно отнести саморегулируемые организации, основанные на обязательном членстве, профессиональные ассоциации (палата нотариусов, частных судебных исполнителей, адвокатов), Государственную корпорацию «Правительство для граждан», Фонд обязательного медицинского страхования, Национальную палату предпринимателей, Единый накопительный пенсионный фонд и др.
Должностное лицо также рассматривается в качестве публичного субъекта, поскольку наделено полномочиями для осуществления управленческих функций (к примеру, частный судебный исполнитель, нотариус). Легальное определение должностного лица содержится в законодательстве Республики Казахстан в сфере государственной службы, законодательстве об административных правонарушениях и о противодействии коррупции, что, к сожалению, не решает отдельных проблем в части определения его юридической природы и выработки единого правового понятия. Наблюдается несколько критериев, при наличии которых то или иное лицо признается должностным: 1) критерий выполнения установленных законом функций; 2) критерий места выполнения таких функций.
Так, согласно положениям Закона «О государственной службе РК», должностное лицо – это лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах. В то же время Уголовный кодекс определяет должностным лицо, выполняющее названные функции, не только в государственных органах, но и в органах местного самоуправления, а также в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях Республики Казахстан. Закон РК «О противодействии коррупции» добавляет к перечисленным субъектов квазигосударственного сектора.
Наряду с изложенным, указанные законодательные акты определяют три вида функций должностного лица: 1) функции представителя власти (право осуществлять распорядительнын полномочия в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости); 2) организационно-распорядительные функции (право издавать приказы и распоряжения, обязательные для исполнения подчиненными по службе лицами); 3) административно-хозяйственные функции (право управления и распоряжения имуществом, находящимся на балансе организации). Таким образом, можно констатировать, что полномочие распорядительства как во внешних, так и во внутренних отношениях является общим.
Проект Кодекса предлагает отказаться от критерия места осуществления властных полномочий при идентификации должностного лица. В условиях развития институтов оказания государственных услуг, передачи государственных функций в конкурентную среду, государственно – частного партнерства и введения саморегулирования круг публичных субъектов постоянно изменяется. Именно поэтому вне зависимости от того, кто выполняет управленческие полномочия, субъект будет признаваться должностным лицом и охватываться действием Кодекса.
Полагаем возможным, что функциональная характеристика административного органа, должностного лица (без привязки к конкретным субъектам) может вызвать некоторые затруднения, связанные с их идентификацией, особенно при оспаривании властных решений в вышестоящем органе или суде. Однако формальный подход понимания административно-правового спора, сторонники которого определяют публично-правовые отношения исходя их специфики субъектного состава правоотношений, представляется не состоятельным, поскольку публичные субъекты могут реализовывать нормы гражданского права, когда как частные лица могут быть наделены властными полномочиями. Изложенное обуславливает тот факт, что при интерпретации административного спора приоритетным должен быть содержательный или материально-правовой критерий. Иначе говоря, спор признается административным, если возник в результате реализации властных полномочий.
По степени и характеру выражения властных полномочий публичных субъектов традиционно предлагается различать: 1) принятие (издание) административно-правовых актов управления; 2) заключение административных договоров; 3) совершение иных юридически значимых действий.
В соответствии с положениями проекта Кодекса, административный акт – это решение, принимаемое административным органом, должностным лицом в публично-правовых отношениях по конкретному случаю, устанавливающее (предоставляющее, удостоверяющее, подтверждающее, регистрирующее, обеспечивающее), изменяющее или прекращающее права и обязанности определенного лица или индивидуально определенного круга лиц.
Юридическая конструкция административного акта, предлагаемая проектом Кодекса, обозначает наиболее важные критерии, позволяющие определить данную форму управленческой деятельности среди других правовых актов. Во–первых, административный акт – это, прежде всего, решение, принимаемое административным органом, должностным лицом в публичных правоотношениях. Во–вторых, административный акт – это результат реализации властных полномочий. Будучи односторонним волеизъявлением, административный акт порождает юридические последствия для тех, кому они адресованы, без получения их предварительного согласия для принятия. В третьих, административный акт – это решение, принимаемое по вопросам государственного управления, что представляет собой материальный критерий. Решение, принятое по административным вопросам, рассматривается как административный акт, даже если субъект не является органом исполнительной власти. Думается, что данный подход поддерживается и казахстанским законодателем, поскольку в порядке особого искового производства можно оспорить властные решения, принятые органами прокуратуры, Агентством по делам государственной службы, Центральной избирательной комиссией, Высшим Судебным Советом и т.д. В – четвертых, административный акт не содержит норм права, а является актом применения норм права к конкретным ситуациям. Данный критерий вызвал некоторую критику со стороны зарубежных экспертов в адрес разработчика, поскольку подавляющее большинство развитых правопорядков подразделяют административные акты в зависимости от юридических свойств на нормативные и индивидуальные. Однако данная рекомендация не была учтена, так как в силу исторических особенностей ведомственное нормотворчество регулируется Законом РК
«О правовых актах».
По признаку содержания административные решения классифицируются на подготовительные и окончательные. Полагаем возможным охарактеризовать административную процедуру как последовательность подготовительных действий, заканчивающуюся, как правило, принятием окончательного решения – административного акта. По нашему мнению, такое подразделение имеет важное практическое применение. Так, проект Кодекса наделяет возможностью участников административной процедуры (заявитель, заинтересованное лицо) оспорить исключительно административные акты, а также административные действия (бездействие), не связанные с принятием административного акта. Представляется, что возможность оспаривания окончательных решений, за исключением отдельных случаев, позволит обеспечить эффективность проведения административной процедуры. В отличие от положений проекта Кодекса, действующий Закон РК «Об административных процедурах» позволяет обжаловать любые действия (бездействие), акты государственных органов, должностных лиц, что, на наш взгляд, является малопродуктивным.
Положения законопроектов не единожды становились предметом обсуждения на различных площадках. Более того, Европейская комиссия за демократию через право, а также Организация экономического сотрудничества и развития рассмотрели и, в целом, дали положительные заключения по проекту Кодекса.
Теперь предстоит большая работа над законопроектами в стенах Парламента, которая начнется на следующей сессии. Мы верим, что принятие проекта Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан станет огромным шагом в сторону совершенствования институтов административных процедур и административной юстиции.
Сулейменов Д.А.
Заместитель директора
Департамента законодательства
МЮ РК и по проекту
Административного процедурно-
процессуального кодекса