Каждая страна имеет свои особенности и различия. В своем стремлении выйти на уровень государств с низким уровнем коррупции Казахстан стал активно использовать оправдавшие себя подходы и принципы, а также ставшие универсальными механизмы и инструменты достижения данной цели, одна из них это оценка качества в деятельности государственных органов.
Оценка качества деятельности — мегатренд современной техногенной цивилизации, основанной на рациональном подходе, — используется в настоящее время в отношении как международных органов и организаций, так и отдельных государств, их органов, иных институтов правовой системы, отдельных субъектов права.
Обзор источников показал, что понятие оценки эффективности и результативности государственных органов возникло с появлением концепции эффективности. В научной литературе стран дальнего зарубежья используется термин «performance measurement» (измерение результативности), где базовой категорией выступает «performance» (результативность). В связи с ростом критики деятельности правительств были разработаны различные системы оценки эффективности разных уровней государственного сектора. Одной из приоритетных задач государств стало обеспечение прозрачности, подотчетности и эффективности государственного управления, для этого были внедрены системы мониторинга и оценки эффективности. Так, к 2005 году в 50% стран ОЭСР действовали системы оценки эффективности государственного сектора.
В Казахстане необходимость внедрения оценки эффективности государственных органов впервые была озвучена Первым Президентом Республики Казахстан — Елбасы в своем Послании народу Казахстана «Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации» в 2005 году. Практическое воплощение же по оценке эффективности деятельности государственных органов и развитие ее методологического обеспечения произошло лишь в марте 2010 году, когда Первым Президентом Республики Казахстан — Елбасы был подписан Указ за №954 «О Системе ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы».
На начальном этапе внедрения Системы оценки государственные органы оценивались по отдельным направлениям, между ними не было взаимосвязи. Всего направлений было шесть: «Достижение стратегических целей и задач», «Управление бюджетными средствами», «Управление персоналом», «Применение ИТ», «Оказание госуслуг», «Правовое обеспечение» и «Исполнение актов и поручений».
Критерии оценки в каждом из направлений разрабатывались исходя из текущих задач уполномоченных госорганов в курируемых сферах. Так, к примеру, в самом начале реализации реформы сферы оказания госуслуг было необходимо научить госорганы стандартизировать оказание госуслуг и повысить информированность граждан об этих стандартах. В связи с чем в Методику включались такие критерии, как «Утверждение стандартов и регламентов оказания услуг», «Публикация стандартов и регламентов на официальных Интернет-ресурсах госорганов» и др.
Основные базовые подходы системы ежегодной оценки основываются на Канадской системе оценки государственных органов MAF, где основной упор делает на повышение качества методов управления в государственных органах. В Казахстане же оценка в большей степени направлена на выявление несоответствий в деятельности государственного органа установленным нормам, стандартам и требованиям, чем на саму эффективность.
В 2014 году ОЭСР в рамках проекта «Повышение конкурентоспособности в Казахстане» проведена оценка системы государственного управления Казахстана на центральном уровне власти. Основная цель — предоставление рекомендаций по повышению качества по таким отдельным ключевым направлениям, как государственное планирование, межведомственное взаимодействие и подотчетность, совершенствование государственной службы, повышение эффективности деятельности госаппарата, децентрализация власти.
В 2017 году в рамках реализации 93 шага Плана нации «100 шагов» по внедрению новой системы аудита и оценки работы госаппарата была разработана новая модель оценки госорганов. Новая модель предполагала объединение направлений в блоки, в первую очередь, это было сделано, чтобы уполномоченные органы разных, казалось бы, направлений работали над совместной задачей, в связке. Так, например, такие направления как «Достижение стратегических целей и задач» и «Управление бюджетными средствами» были объединены в блок «Достижение целей». Кроме того, новая модель отказалась от оценки ряда внутренних процедур и сфокусировалась на оценке результатов.
К примеру, был внедрен внешний экспертный опрос по ключевым сферам деятельности госорганов, опрос госслужащих, ежегодно проводится замер уровня удовлетворенности населения качеством оказания госуслуг, что позволило измерить реальный эффект от проводимой работы.
В новой усовершенствованной модели системы оценки работы государственного аппарата Казахстана решено оптимизировать количество направлений оценки с пяти до трех:
- достижение стратегических целей и реализация бюджетных программ;
- взаимодействие государственных органов с гражданами;
- организационное развитие государственных органов.
В рамках первого блока оценивается достижение годовых показателей деятельности, установленных в стратегических планах и программах развития территорий, а также эффективность использования бюджета в достижении целей.
В рамках второго блока анализируется взаимодействие госорганов с населением в части оказания госуслуг, рассмотрения жалоб и заявлений и обеспечения открытости посредством порталов «Открытого правительства».
Третий блок направлен на оценку внутренних процессов – анализируется эффективность управления персоналом и применения информационных технологий в работе.
Но несмотря на разработанную новую модель оценки госорганов, качество государственного управления традиционно рассматривается скорее как недостаток, чем преимущество Казахстана. Так, в Отчете по Глобальному индексу конкурентоспособности Всемирного Экономического Форума (ГИК ВЭФ) за 2019 год, республика занимала 55 место, но лишь 64-е место (балл 55,6 из 100) по качеству государственных институтов, ухудшив на 3 позиции по сравнению с 2018 годом; аналогичный разрыв наблюдался и в предыдущие годы. За период расчета интегрального индекса качества государственного управления с 2012 по 2019 год оценка Казахстана по эффективности государственного управления ни разу не превышала 60 баллов, т.е. республика никогда не относилась к тем странам мира, где качество государственного управления выше медианного уровня.
В Отчете по ГИК ВЭФ за 2019 год наиболее слабые индикаторы по фактору «Институты» признаны: «Количество убийств» (112), «Свобода прессы» (129), «Восприятие коррупции» (107), «Совершенство стандартов аудита и отчетности» (101), «Действующие договора в области окружающей среды» (126).
В Индексе восприятия коррупции (ИВК), опубликованном международной неправительственной организацией Transparency International в январе 2019 года, Казахстан набрал 34 балла и занял 113 строчку вместе с Сальвадором,Непалом, Филиппином, Свазилендом и Замбией.
Учитывая изложенное, считаем, что деструктивные последствия и потери от коррупции, можно существенно снизить благодаря применению испытанных принципов, механизмов и положительного опыта эффективного менеджмента.
Существует широкий спектр механизмов и средств, которые уполномоченный орган может применить для борьбы с коррупцией. Все эти механизмы и средства можно условно разделить на три больших категории: - построение целостности и воспитание добропорядочности;
- повышение стандартов прозрачности;
- повышение стандартов отчетности и ответственности.
Простой стратегический механизм дает нам пример и служит своего рода руководством к формированию ресурсов и мер, которые уполномоченный орган может использовать для преодоления коррупции, одним из которых является Оценка добропорядочности (далее — ОД) государственных органов.
Касательно добропорядочности государственных органов следует отметить, что в Антикоррупционной стратегии в п.4.5. отмечено, что добропорядочность — комплексное понятие, сочетающее в себе такие ценности, как честность, законность, неподкупность, благонадежность. Система добропорядочности предполагает открытость, прозрачность деятельности государственного аппарата.
ОД государственных органов должна быть разработана и внедрена для стимулирования государственных органов добровольно работать над их добросовестностью, путем оценки уровней их добропорядочности и подверженных коррупции сфер на основе внешнего и внутреннего анализа коррупционных рисков и данных о случаях коррупции.
ОД государственных органов будет предназначена для сравнения уровней добропорядочности разных государственных органов в целях анализа их уровней добросовестности и сопутствующих вызовов.
Уместно отметить, что пятнадцать из ста шагов в рамках Плана нации «100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ» направлены на совершенствование деятельности государственного аппарата. Одним из важнейших для процесса оценки деятельности государственных органов, является шаг № 93 — «Транспарентное и подотчетное государство».
Президент Касым-Жомарт Токаев, выступая 26 сентября 2019 года на форуме высокого уровня по вопросам устойчивого развития в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке, сообщил, что Казахстан следует всем целям устойчивого развития до 2030 года, в рамках реализации которых запущена концепция «Слышащее государство», основная цель которой оперативное реагирование на запросы граждан, действенный общественный диалог, эффективное взаимодействие власти и общества.
Так, в рамках реализации концепции «Слышащего государства» — Агентство Республики Казахстан по противодействию коррупции (Антикоррупционная служба) анонсировало с 2020 года ввод полноценного рейтинга публичной добропорядочности государственных органов, отражающий уровень их открытости, прозрачности, подотчетности и клиентоориентированности.
В непростых современных экономических условиях курс на развитие Концепции «Слышащего» государства, способного эффективно выполнять как свои внутренние, так и внешние функции, становится особо актуальным определение и измерение публичной власти.
Глава государства 20 мая 2019 года проводя совещание с руководителями государственных органов по вопросам противодействия коррупции, заявил, что в стране ежегодно регистрируется более двух тысяч коррупционных преступлений. И это много. «Моя принципиальная позиция: государство должно бороться с коррупцией до полного ее искоренения… При этом нужно принимать меры не постфактум, а выработать комплексные и системные предупредительные механизмы», – сказал глава государства.
На текущий момент, правильно подобранный набор эффективных контрольно-мониторинговых инструментов — острая необходимость, к которой нуждаются государственные органы. В этой связи, требуется разработка объективной и действенной системы национальной оценки добропорядочности государственных органов с целью предоставления исходных данных уполномоченному органу (Антикоррупционной службе) для проведения превентивной антикоррупционной политики.
Считаем, что для эффективной антикоррупционной политики, улучшения национальной добропорядочности, а также экономии бюджетных средств, целесообразно точно определить подверженные коррупции области в публичном секторе и выявить ее уровни. Недопущение и предотвращение коррупции в публичном секторе является одной из наиболее приоритетных задач Антикоррупционной службы. Текущая цель — значительно усилить превентивные меры, снизить как «спрос на неправомерные коррупциогенные действия», так и возможность их осуществления.
Приоритетом будет являться масштабное применение системных, превентивных мер борьбы с коррупцией и переход на точечное использование уголовно-правовых инструментов преимущественно в тех сферах публичного сектора, где будут выявлены наибольшие коррупционные риски.
Реализация эффективной антикоррупционной политики, основанной на ОД государственных органов, является необходимым шагом как для приведения казахстанской системы государственного управления в точном соответствии с международными антикоррупционными стандартами, так и для повышения уровня национальной прозрачности до уровня передовых стран.
Особенную актуальность по внедрению новой системы по оценке уровня публичной добропорядочности государственных органов, придает тот факт, что с 2006 года Казахстан в лице Антикоррупционной службы участвует в реализации Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией ОЭСР.
Правовая основа для оценки добропорядочности государственных органов заложена в: - Стратегии «Казахстан -2050»,
- Концепции «Слышащего государства»
- Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции принятой резолюцией 58/4 ГА ООН от 31 октября 2003 года (ст.ст.5-7,13);
- Законе Республики Казахстан от 4 мая 2008 года №31-IV «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции»;
- Указе Президента Республики Казахстан от 19 марта 2010 года № 954 «О Системе ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения, столицы»;
- Законе Республике Казахстан «О противодействий коррупции» от 18 ноября 2015 года № 410-V (ст.ст.6-9, 19-22);
- Указе Президента Республики Казахстан от 26 декабря 2014 года № 986 «Об Антикоррупционной стратегии Республики Казахстан на 2015-2025 годы» (п.4.5).
- Указе Президента Республики Казахстан от 22 июля 2019 года № 74 «О некоторых вопросах Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы и Агентства Республики Казахстан по противодействию коррупции;
- в Постановлении Правительства Республики Казахстан от 24 декабря 2014 года №1371 «О подписании Соглашения между Правительством Республики Казахстан и Организацией экономического сотрудничества и развития о реализации проекта «Проведение исследования систем добропорядочности в Казахстане»;
- совместном приказе Председателя Агентства Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовой полиции) от 24 декабря 2012 года № 275, Генерального Прокурора Республики Казахстана от 20 декабря 2012 года № 152, Председателя Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы от 9 ноября 2012 года № 02-01-02/157, Министра транспорта и коммуникаций Республики Казахстан от 26 ноября 2012 года № 810, Министра финансов Республики Казахстан от 21 ноября 2012 года № 502 и Председателя Счетного комитета по контролю за исполнением Республиканского бюджета от 22 ноября 2012 года № 144-од «Об утверждении Инструкции по расчету рейтинга уровня коррупции в государственных органах»;
- Приказе Руководителя Администрации Президента Республики Казахстан от 29 января 2020 года № 20-01-38.3 «Об утверждении Методики расчета индекса общестранового прогресса за отчетный год и Методики проведения ежегодной оценки результативности деятельности оцениваемых государственных органов».
Известный британский физик лорд Кельвин сказал: «Если ты не можешь это измерить, то ты не сможешь это улучшить». Он имел ввиду, что, столкнувшись с проблемами, мы не сможем их благополучно решить, не распознав текущего положения вещей и целей. Так же, коррупция является одним из социальных явлений и проблем, с которым приходится сталкиваться. Чтобы эффективно проводить антикоррупционную политику, нужно точно выявить склонные к коррупции сферы и уровни тяжести коррупции.
До введения ОД государственных органов в республике применялись различные системы выявления коррупции, такие как Индекс восприятия коррупции (ИВК), выпущенный Transparency International. Существующий метод оценки уровня коррупции, ИВК больше основывается на восприятии коррупции гражданами нежели на реальном опыте коррупции. Различие индивидуальных психологических критериев каждого участника опроса существенно влияет на объективность оценки в целом, что вызывает обоснованную критику. Проведение масштабных опросов по государственным сферам в целом не позволяет выявить подверженных коррупции конкретных органов и учреждений, подразделений на местах. По этой причине результаты таких исследований не имеют ожидаемой практической пользы и не могут в достаточной степени использоваться в антикоррупционной политике.
По этой причине, основные оценочные показатели в ОД государственных органов должны составляться на основании официальных статистических и ведомственных данных, сведений Комитета по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры Республики Казахстан (далее — КПСиСУ), Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы и других исследовательских структур (при наличии), а так же на основании выводов социологических опросов.
Принципами расчета добропорядочности государственных органов должны являться:
1) принцип законности — проведение оценки строго в соответствии с законодательством Республики Казахстан;
2) принцип объективности — всестороннее и полное проведение независимой оценки, исключение конфликта интересов;
3) принцип достоверности — подтверждение результатов оценки соответствующими документами;
4) принцип прозрачности — возможность проверить происхождение источников информации.
Целями внедрения института ОД государственных органов должны являться: - предоставление исходных данных для повышения уровня добропорядочности и улучшения эффективности антикоррупционных мероприятий путем объективного и научного измерения уровня добропорядочности в государственных органах;
- определение приоритетных сфер и работ на государственной службе для повышения уровня добропорядочности отдельных государственных органов путем распознавания уровня добропорядочности в конкретных обслуживающих подразделениях;
- создание среды, где каждая государственная организация будет мотивирована добровольно проводить антикоррупционную деятельность путем разглашения результатов Оценки добропорядочности широкой общественности;
- формирование консенсуса в вопросе о необходимости улучшения добропорядочности не только в государственном секторе, но и в обществе в целом путем продвижения ОД государственных органов и разглашения ее результатов.
За основу разработки национальной системы ОД государственных органов (Рейтинга добропорядочности) должны быть взяты из: - апробированного в рамках ПРООН Институт национальной оценки публичной добропорядочности государственных органов Республики Корея; — — апробированного в рамках Европейского союза (EC) модель общей схемы оценки (Common Assessment Framework — CAF) эффективности и качества работы организаций сферы государственного и муниципального управления;
- рекомендации Совета ОЭСР по вопросам публичной добропорядочности.
Расчет рейтинга публичной добропорядочности государственных органов целесообразней проводить уполномоченному органу по трем основным позициям:
- индекс добропорядочности государственных органов (количество осужденных, количество привлеченных к административной и дисциплинарной ответственности;
- индекс транспарентности государственных органов по противодействию коррупции, коррупционным рискам (меры противодействия коррупции, коррупционным рискам, прозрачность и открытость государственного органа);
- индекс доверия общества к государственным органам (социологические опросы, мнение независимых источников).
Свод и формирование данных по комплексной оценке добропорядочности государственных органов осуществляются уполномоченным органом в лице Антикоррупционной службы и независимыми институтами гражданского общества.
Принципиальные изменения для Казахстана в результате внедрения рейтинга
публичной добропорядочности государственных органов будет иметь важный синергетический и мультипликативный эффект:
- от законотворчества — к неукоснительному соблюдению законов и надлежащей правоприменительной практике;
- от неуверенности в гарантиях правовой защиты — к высокому уровню доверия к институтам государственной власти, независимой и справедливой судебной системе;
- от наказания — к недопущению возможности коррупционных деяний;
- от толерантности к правонарушениям — к «нулевой» терпимости, особенно к коррупционным деяниям, к повышению правовой культуры и правосознания граждан.
Следование мировым трендам в институциональном развитии, интернализация позитивных внешних эффектов от применения «лучших практик» государственного управления являются факторами, которые могут способствовать вхождению республики в число 30 ведущих стран мира.
В завершении отметим, что внедрение национальной системы по оценке уровня публичной добропорядочности государственных органов с 2020 года проходит под влиянием таких событий как присоединение Республики Казахстан к Группе государств против коррупции (GRECO), вступление в силу Соглашения о расширенном партнерстве между Европейским союзом (ЕС) и Казахстаном, практического исполнения рекомендаций Стамбульского плана действий в борьбе с коррупцией Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и ряда стратегических документов: в частности масштабного Плана пяти институциональных реформ.
А. Турекулов