Достаточно либеральный и прогрессивный законопроект «О порядке организации и проведения мирных собраний» поступил в Сенат. Я уже писал о том, и еще раз отмечу, что:
- Законопроект соответствует международным пактам в области прав человека, в частности 21 статье Международного Пакта о гражданских и политических правах ООН, поскольку обеспечивается самое главное — право на волеизъявление и которая гласит «признается право на мирные собрания. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.» Все старались придерживаться этой главной правовой нормы. А также статей 32, 39 Конституции РК, дублирующей эту норму международного пакта. Соответствует он, и в целом, и принципам Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Руководящим принципам ОБСЕ.
- Презумпция в пользу проведения мирных собраний, заложенная в законопроекте – это один из главных принципов, указанных в «Pуководящих принципах по свободе мирных собраний» ОБСЕ. Кроме того, нашло отражение и наличие другого принципа, который гласит – «все разрешено, что не запрещено». Законопроект один из либеральных на постсоветском пространстве. Уведомительный принцип организации митингов — за 5 рабочих дней. В Российской Федерации также действует уведомительный принцип, но «в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия». В Кыргызстане – «не позднее 12 календарных дней» и так во многих странах. В Узбекистане – за 30 дней и т.д.
- Также, к примеру, более жесткие требования к организаторам митингов у наших соседей – Российской Федерации. Там не могут быть организаторами — привлекавшееся к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями Кодекса РФ об административных правонарушениях, в течение срока, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию. А это такие статьи, как: статья 5.38. Нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании. Статья 19.3. Неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции, военнослужащего, сотрудника органов федеральной службы безопасности, сотрудника органов государственной охраны, сотрудника органов, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции, либо сотрудника органа или учреждения уголовно-исполнительной системы либо сотрудника войск национальной гвардии Российской Федерации. Статья 20.1. Мелкое хулиганство. Статья 20.18. Блокирование транспортных коммуникаций и т.д. Есть некоторые ограничения и в других странах.
- У нас – этого нет. Не стали это еще в самом начале включать разработчики правительственного варианта, чтобы в полной мере обеспечить волеизъявление граждан. Привлеченных к административной ответственности у нас много. А то очень многим бы запретили быть организаторами мирных собраний.
- Многие думают, что митинги – это касается только политического направления. Нет — это любой спектр защиты конституционных прав граждан – экономического, социального, культурного, образовательного и все не перечислишь.
- Специализированные места должны находиться в центральных частях городов, обеспечивать удобство организации, возможность использования объектов инфраструктуры, соблюдение санитарных норм и правил, безопасность организаторов и участников собраний.
Кроме того, для прозрачности и объективности информации о наличии и занятости специализированных мест были инициированы поправки, согласно которым акимат будет обязан размещать на своем интернет-ресурсе перечень таких мест и информацию об их занятости. - Предложили законодательно закрепить возможность проводить пикеты в любых местах, не запрещённых законом. Список таких запрещённых мест ограничен объектами, имеющими стратегическое значение, а также теми, эксплуатация которых требует соблюдения правил техники безопасности. К примеру, это объекты железнодорожного, водного, воздушного и автомобильного транспорта, магистральные трубопроводы, линии связи и другое.
- Практически убрали все нормы, регламентирующие деятельность журналистов.
- Также четко обозначены основания прекращения мирных собраний, такие как создание реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, общественному порядку и общественной безопасности, причинения ущерба имуществу, в том числе в результате превышения нормы предельной заполняемости специализированного места. Теперь стало все понятнее и демократичнее. И, в первую очередь, для применения и общественного контроля.
- Работа проделана большая. Это надо просто видеть. Законопроект продвигали, несмотря на препоны. Так бы он годами «болтался» в плане законопроектных работ со всеми согласованиями, корректировками, этапами и т.д. Тот, кто разбирается в законопроектной деятельности это скажет. А другие пусть не питают иллюзий, что все так легко.
- Активное участие в обсуждении и разработке законопроекта приняла широкая общественность. Обсуждали на многих площадках. Столь широкое участие гражданского общества в работе над законопроектом позволило подготовить достаточно либеральный и прогрессивный документ. Активными были члены Национального Совета общественного доверия — Ерлан Саиров, Мухтар Тайжан, Асылбек Кожахметов, Мурат Абенов, Асхат Садырбай. Международные эксперты и представители международных организаций указывали, что законопроект долго и всесторонне обсуждался практически на всех площадках. Притом, разработчик закона, не вставал «в ступор», всегда старался идти навстречу. Законопроект видоизменялся и стал очень либеральным. Что- то вносилось новое. В общем, звучали различные точки зрения и это было правильным. Компромиссы находили. Это был баланс интересов.
- Необходимо отметить и позицию по поправкам в проект закона «О порядке организации и проведения мирных собраний в Республике Казахстан» , которые были рассмотрены Комитетом по законодательству и судебно-правовой реформе Мажилиса Парламента Республики Казахстан и озвучены руководителем рабочей группы Канатом Мусиным.
Он особо остановился на основных нормах законопроекта, сопоставляя их с Руководящими принципами по свободе мирных собраний Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ.
Он указал, что депутатами в статью 3 законопроекта введена, отсутствовавшая в нем, принципиальная норма — презумпция в пользу проведения собрания. Это означает, что при отсутствии обоснованных причин для ограничения или запрета на проведение данного собрания, такое собрание может состояться. Во исполнение этого принципа, законопроектом, в статье 14, определен исчерпывающий перечень обстоятельств, при которых может быть отказано в организации и проведении мирного собрания. Никакие другие обстоятельства, не могут влечь за собой запрета на мирное собрание. Законопроект устанавливает, что мирные собрания будут проводиться в специализированных местах. Эта норма явилась, пожалуй, самым обсуждаемым элементом законопроекта. Ряд экспертов считает, что она прямо противоречит международному праву и делает рассматриваемый законопроект концептуально порочным.
Анализируя законопроект, депутаты, вместе с тем, пришли к выводу, что правило специализированных мест отвечает одному из 6 Руководящих принципов по свободе мирных собраний — принципу соразмерности. Он заключается в том, что любые ограничения в отношении свободы собраний должны быть соразмерными и предпочтение следует отдавать мерам, предусматривающим наименьший уровень вмешательства.
Согласно законопроекту, специализированные места для проведения мирных собраний определяются местными представительными органами. В проекте Закона сформулирован ряд требований к таким местам. Они должны находиться в центральных и иных частях административно-территориальных единиц, обеспечивать возможность достижения цели мирных собраний, удобство организации, возможность использования организаторами и участниками объектов инфраструктуры, соблюдение санитарных норм и правил, безопасность организаторов и участников мирных собраний, других лиц. То есть, предлагаемое законопроектом ограничение мест проведения мирных собраний, является минимальным. Оно не оказывает влияния на выражаемое мнение и продиктовано, в первую очередь, стремлением государства обеспечить, как реализацию права казахстанцев на мирные собрания, так и защиту прав и свобод других лиц, что прямо предусмотрено нашей Конституцией. В этой связи он заметил, что неотъемлемой частью «Руководящих принципов» являются «Пояснительные комментарии», которые следует рассматривать вместе с ними. Пункт 39 этих комментариев, гласит, что «время, место и порядок проведения отдельных публичных собраний можно регулировать для того, чтобы не допустить неоправданного ущемления прав и свобод других людей. При этом следует обеспечить надлежащий баланс между правом людей на выражение собственного мнения посредством собраний и необходимостью оградить неучаствующих в собрании лиц от ненужного бремени.» Таким образом, норма о специализированных местах для проведения мирных собраний не входит в противоречение с нормами международного права. Вместе с тем, руководствуясь тем же принципом соразмерности, рабочая группа внесла существенную поправку в статью 9 законопроекта. В соответствии с поправкой мирные собрания в виде пикетирования могут проводиться в любом другом месте, кроме тех, где проведение пикетирования прямо запрещено законом. Исчерпывающий перечень таких мест содержится во введенном рабочей группой пункте 5 статьи 9 законопроекта.
Что важно отметить, что ни одного государственного органа, включая Парламент и Правительство, в этом перечне нет.
Внедряется уведомительный порядок для проведения мирных собраний в форме митингов, собраний, пикетов. В отличие от действующего Закона, по которому любое мирное собрание от пикетирования до демонстрации проводятся исключительно по разрешению, то по рассматриваемому законопроекту организатору собрания достаточно лишь уведомить местные власти о том, что он планирует провести мирное собрание.
Это международная практика, одобренная ОБСЕ.
Как указано в п.91 «Пояснительных комментариев», практика, когда орган регулирования требует предварительного письменного уведомления о проведении публичного собрания, является общепринятой. Такое требование оправдано в виду позитивной обязанности государства по созданию необходимых условий для содействия реализации свободы собраний и охраны общественного порядка, общественной безопасности и защиты прав и свобод других лиц (конец цитаты).
Пункт 92 «Пояснительных комментариев» рекомендует не делать процесс уведомления обременительным или бюрократизированным, поскольку это отпугивает тех, кто желал бы провести то или иное собрание и, следовательно, означает нарушение права на свободу собраний.
В этой связи депутатами изменены статьи 11 и 13 законопроекта, в которых описан механизм рассмотрения уведомлений.
Для проведения мирного собрания не требуется согласие акимата.
В соответствии со статьей 10 законопроекта местный исполнительный орган, получив уведомление, обеспечивает безопасность мирного собрания.
Если намерение провести мирное собрание противоречит закону, акимат может отказать в его проведении, но только если на это есть основания, указанные в статье 14.
В остальных случаях акимат при необходимости должен предложить организатору другие условия проведения акции, но не отменять ее.
Для проведения демонстрации или шествия, используется другая форма уведомления – заявление о согласовании, основное отличие которого заключается в указании маршрута, по которому будут двигаться участники, его начального и конечного пунктов, протяженности, сведения об использовании транспортных средств.
Других отличий от уведомления, включая процедуру рассмотрения местными властями, законопроект не устанавливает.
Кроме того, депутатами сокращен перечень сведений, которые организатор должен указывать в уведомлении.
Рабочая группа приняла во внимание также рекомендацию Руководящих принципов о том, что «срок предварительной подачи уведомления не должен быть слишком большим, но при этом, должен предусмотреть достаточно времени до заявленной даты проведения собрания с тем, чтобы соответствующие государственные органы имели возможность провести планирование и подготовку к мероприятию».
Поэтому был существенно сокращен срок уведомления о мирном собрании.
Для проведении собрания, митинга или пикетирования, срок подачи уведомления сокращен до 5 рабочих дней, против 15, предлагавшихся Правительством. Одновременно, с 10 до 3 рабочих дней сокращен срок, в течение которого местные власти должны отреагировать на уведомление.
С 15 до 10 рабочих дней сокращен срок подачи заявления о согласовании демонстрации или шествия, а срок его рассмотрения – с 10 до 7 рабочих дней.
Более длительный, по сравнению с уведомлением срок, связан с особенностью таких мероприятий, предполагающих перекрытие улиц, создание определенных неудобств для граждан и бизнеса, не имеющих отношения к этим мероприятиям. Согласование таких мероприятий требует большего времени.
С тем, чтобы местные акиматы не отказывали в мирных собраниях, ссылаясь на мнимую занятость места, депутаты дополнили статью 8 законопроекта и обязали местные исполнительные органы, размещать в свободном доступе на своих Интернет-ресурсах сведения, о всех специализированных местах для проведения мирных собраний, с отображением в режиме реального времени актуальных данных об их занятости на дату, интересующую организатора.
Тем самым, в законопроекте четко закреплено, какой государственный орган несет ответственность за принятие решений в отношении регулирования свободы собраний, обеспечены доступность и прозрачность этих процедур. Широкой общественности обеспечен достаточный доступ к достоверной информации. Это в полной мере соответствует пятому Руководящему принципу о надлежащей практике административного регулирования.
Руководящие принципы отмечают, что журналисты играют важную роль в обеспечении независимого освещения хода публичных собраний и рекомендуют обеспечивать журналистам как можно более открытый доступ.
В соответствии с этим, рабочая группа полностью изменила статью 7 законопроекта. Из нее исключены запреты и обязанности, ограничивающие деятельность журналистов, например, норма, обязывающая журналистов, предоставлять государственным органам фото и видеоматериалы с места мирного собрания.
Значительные изменения претерпели статьи 5 и 6 законопроекта, устанавливающие права и обязанности организаторов и участников мирных собраний. Исключены излишние запреты и обязанности указанных лиц.
Руководящие принципы рассматривают принудительное прекращение собраний, лишь как самую крайнюю меру ограничения свободы мирных собраний. Поэтому рабочая группа изменила законопроект в той части, которая позволяла разогнать митинг, если число участников хотя бы на одного человека превышает заявленное количество. Мы полагаем, что в данной ситуации мирное собрание может быть прекращено властями только тогда, когда превышение числа участников создает угрозу для них самих или других лиц, которые не участвуют в нем. Соответствующая поправка внесена в статью 18 законопроекта.
Законопроект не содержит дискриминационных норм в отношении какого-либо лица или группы лиц по какому бы то ни было признаку, в том числе по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения. Право на свободу организации мирных собраний и участия в них гарантировано как гражданам, так и организациям. - Четко была регламентирована 488 статья КоАП РК об ответственности. Статью 488 было предложено изложить в следующей редакции:
«Статья 488. Нарушение законодательства Республики Казахстан о порядке организации и проведения мирных собраний - Воспрепятствование организации или проведению мирных собраний, если эти действия не имеют признаков уголовно наказуемого деяния, –
влекут предупреждение или штраф в размере двадцати месячных расчетных показателей либо арест на срок до десяти суток. - Нарушение участником мирного собрания, проводимого в соответствии с законодательством Республики Казахстан о порядке организации и проведения мирных собраний, требований установленных законодательством Республики Казахстан о порядке организации и проведения мирных собраний, если эти действия не имеют признаков уголовно наказуемого деяния, –
влекут предупреждение или штраф в размере двадцати месячных расчетных показателей либо арест на срок до десяти суток. - Нарушение организатором мирного собрания, проводимого в соответствии с законодательством Республики Казахстан о порядке организации и проведения мирных собраний, требований установленных законодательством Республики Казахстан о порядке организации и проведения мирных собраний, если эти действия не имеют признаков уголовно наказуемого деяния, –
влекут на физических лиц предупреждение или штраф в размере тридцати месячных расчетных показателей либо арест на срок до десяти суток, на юридических лиц штраф в размере пятидесяти месячных расчетных показателей. - Действия, предусмотренные частью первой, второй и третьей настоящей статьи совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания, –
влекут на физических лиц штраф в размере пятидесяти месячных расчетных показателей либо арест на срок до пятнадцати суток, на юридических лиц штраф в размере семидесяти месячных расчетных показателей. - Предоставление организаторам и (или) участникам собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетов либо иных публичных мероприятий, проводимых в нарушение порядка, установленного законодательством Республики Казахстан о порядке организации и проведения мирных собраний, помещений либо иного имущества (средств связи, множительной техники, оборудования, транспорта) или создание иных условий для их организации и проведения, если эти действия не имеют признаков уголовно наказуемого деяния, –
влекут на физических лиц штраф в размере тридцати месячных расчетных показателей либо арест на срок до десяти суток, на юридических лиц штраф в размере семидесяти месячных расчетных показателей. - Участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях, пикетировании либо ином публичном мероприятии, проводимых в нарушение порядка, установленного законодательством Республики Казахстан о порядке организации и проведения мирных собраний, если эти действия не имеют признаков уголовно наказуемого деяния, –
влекут предупреждение или штраф в размере тридцати месячных расчетных показателей либо арест на срок до пятнадцати суток. - Организация и (или) проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетов либо иных публичных мероприятий проводимых в нарушение порядка, установленного законодательством Республики Казахстан о порядке организации и проведения мирных собраний, если эти действия не имеют признаков уголовно наказуемого деяния, –
влекут на физических лиц штраф в размере пятидесяти месячных расчетных показателей либо арест на срок до пятнадцати суток, на юридических лиц штраф в размере ста месячных расчетных показателей. - Действия, предусмотренные частью шестой настоящей статьи, совершенные иностранцами, лицами без гражданства, –
влекут предупреждение или штраф в размере тридцати месячных расчетных показателей либо арест на срок до пятнадцати суток с административным выдворением за пределы Республики Казахстан. - Действия, предусмотренные частью седьмой настоящей статьи, совершенные иностранцами, лицами без гражданства, иностранными юридическими лицами, –
влекут на физических лиц — штраф в размере пятидесяти месячных расчетных показателей либо арест на срок до пятнадцати суток с административным выдворением за пределы Республики Казахстан, на юридических лиц – штраф в размере ста месячных расчетных показателей с приостановлением деятельности юридического лица или без такового. - Действия, предусмотренные частью пятой настоящей статьи, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания, –
влекут на физических лиц штраф в размере сорока месячных расчетных показателей либо арест на срок до пятнадцати суток, на юридических лиц — штраф в размере ста месячных расчетных показателей. - Действия, предусмотренные частью шестой настоящей статьи, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания, –
влекут штраф в размере пятидесяти месячных расчетных показателей либо арест на срок до двадцати суток. - Действия, предусмотренные частью седьмой настоящей статьи, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания, –
влекут на физических лиц — штраф в размере семидесяти месячных расчетных показателей либо административный арест на срок до двадцати пяти суток, на юридических лиц — штраф в размере ста пятидесяти месячных расчетных показателей. - Закон о мирных собраниях предложил Президент Касым-Жомарт Токаев на заседании Национального совета общественного доверия. Не предложи его Президент и не было бы нового демократического регулирования. Сколько бы не говорили.
- Скоро примут новый закон и в небытие уйдут многие проблемные вопросы. Все станет напорядок легче и доступнее, безопаснее и удобнее. Привычными и обычными для всех станут митинги. И время это покажет.
Короновирус непонятно когда погибнет. Если сейчас закон не принять, то он может быть принят только осенью 2020 или в 2021 гг. Тогда до тех пор будут действовать те нормы Закона 1995 года, которыми многие возмущались. И правоприменитель, будь то полиция или другие госорганы, вынуждены будут ориентироваться на нормы старого закона. Осень пора политических баталий, подготовке к парламентским выборам. И наличие нового закона им только в поддержку. Так что прогрессивное движение вперед есть и это хорошо. Думается после чрезвычайного положения, новое правовое регулирование облегчит многие нынешние проблемные вопросы по свободе выражения своих мнений.
Примечание:
В законопроекте обозначены основные понятия как:
1.мирное собрание – публичное мероприятие, являющееся по своему характеру мирным, ненасильственным и невооруженным, не создающим угрозу безопасности, жизни, здоровью, нравственности или правам и свободам граждан, общественному порядку, проводимое в форме собрания, митинга и демонстрации, шествия и пикетирования гражданами Республики Казахстан;
- специализированное место для организации и проведения мирных собраний – место общего пользования или маршрут следования, определенные местным представительным органом, города республиканского значения, столицы, района (города областного значения), для проведения мирных собраний.
- демонстрация – передвижение в определенное время по определенному маршруту следования гражданина или группы граждан Республики Казахстан для публичного выражения отношения к действиям (бездействию) лиц и (или) органов, организации, и (или) общественно-значимым вопросам, в том числе с выдвижением или без выдвижения требований, использованием или без использования во время передвижения звукоусиливающих технических средств, плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации, а также транспортных средств;
- собрание – совместное присутствие граждан Республики Казахстан с целью публичного обсуждения, выражения отношения к действиям (бездействию) лиц и (или) органов, организации, и (или) общественно-значимым вопросам;
- журналист (представитель средств массовой информации) – физическое лицо, осуществляющее деятельность по сбору, обработке и подготовке сообщений и материалов для средств массовой информации на основе трудовых или иных договорных отношений;
- участник – гражданин Республики Казахстан, который принимает добровольное участие в мирных собраниях;
- митинг – присутствие гражданина или группы граждан Республики Казахстан для публичного выражения отношения к действиям (бездействию) лиц и (или) органов, организации, и (или)
общественно-значимым вопросам, с выдвижением или без выдвижения требований, использованием или без использования звукоусиливающих технических средств, плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации, в том числе с передвижением; - согласование заявления – письменный или электронный документ, выдаваемый местным исполнительным органом города республиканского значения, столицы, района (города областного значения), акимом города районного значения на проведение мирных собраний в форме демонстраций, шествия;
- пикетирование – публичное выражение отношения к действиям (бездействию) лиц и (или) органов, организации и (или)
общественно-значимым вопросам гражданином Республики Казахстан, с использованием или без использования плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации, осуществляемое без передвижения; - организатор – гражданин или группа граждан Республики Казахстан, достигшие восемнадцатилетнего возраста, или юридическое лицо, зарегистрированное в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан, направляющее местному исполнительному органу города республиканского значения, столицы, района (города областного значения), акиму города районного значения уведомление о проведении мирных собраний или заявление о получении согласования, а также осуществляющее руководство их участниками;
- уведомление – предварительное письменное или электронное оповещение, направляемое организатором местному исполнительному органу города республиканского значения, столицы, района, города областного значения, акиму города районного значения о планируемых мирных собраниях в специализированных местах в форме пикетирования, собраний и митингов;
- шествие – прохождение гражданина или группы граждан Республики Казахстан для публичного выражения отношения к действиям (бездействию) лиц и (или) органов, организации и (или)
общественно-значимым вопросам по определенным времени и маршруту следования, в том числе с выдвижением или без выдвижения требований, использованием и без использования звукоусиливающих технических средств. - В законопроекте закреплены принципы организации и проведения мирных собраний: ненасильственного характера; законности; обеспечения государственной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья, защиты прав и свобод других лиц; добровольности участия.
Марат Башимов, доктор юридических наук, профессор